司法改革首先要改立案制度

2014-05-16 10:42:55


  • 4月28日,8名非京籍初三学生因不能在京平等参加中招考试,将北京市教委告上法庭,但是北京西城区法院认为他们提交的材料不合格。5月4日,西城区法院终于接收了他们重新提交的起诉材料,但表示在7日内决定是否立案。换言之,即便非京籍学生提交的诉状表面合格,法院是否受理仍然是悬而未决的未知数。事实上,早在一年前,非京籍学生代表也曾因不能在京参加普通中考而起诉北京市教委,而海淀区法院以北京市教委注册地及“组织机构代码”不在海淀(而在西城)为由拒绝受理,西城区法院则以教委现办公场所在海淀区为由拒绝受理。对于许多关系重大民生的案件来说,立案早已成为一个绕不过的拦路虎。

    “立案庭”本身就是一个奇特的存在。立案过程其实哪个国家的法院都有,但立案只是一个极其简易的程序,只需要检查是否有原告、被告和诉由(cause of action)。你只要在纸上写出来就完事了,“立案”审查即告通过。至于原被告是否适格、诉因能否在法律上站住脚、法院是否有管辖……统统留给法官在审查案件时处理,因为这些看似简单的程序问题往往比案件的实体法律问题还复杂;美国最高法院大法官们经常就为这些问题打得头破血流,不同意见四分五裂,譬如环保组织是否环境公益诉讼的适格主体就是如此。更夸张的是,著名的马伯里诉麦迪逊就是法院管辖问题闹出来的。这些问题显然不是一个“立案庭”处理得了,所以美国也从来不存在“立案庭”这样的机构。假如美国当年也设了“立案庭”这么个不伦不类的东西,以“管辖地不在最高法院”为由,一句话把马伯里打发回家,还会有“世界宪政第一案”吗?

    如果问题很简单,那也好办,法官可以写一个相对简单的summary judgment,驳回了事。德国宪政法院每年接到大量“宪法申诉”,其中95%均不符合诉讼条件。德国也没有因此而建个什么“立案庭”来敷衍他们,而是把法官分为三人一组,简易处理这些申诉材料;即便申诉人显得法律上很无知,法官也要写明为何不能接受其申诉的理由,也算是一种“公民宪法教育”吧。当然,如果确实存在当事人无理取闹 、恶意滥讼、浪费司法资源的迹象,是可以追究其法律责任的。

    总之,没有“立案庭”的事儿。因为立案过程本来极简单,法庭书记员就能处理的事情;如果要细抠其中的法律构成要件,譬如原告是否适格、法院是否有管辖,则区区立案庭又处理不了,因而它的存在纯粹是一个鸡肋。且不止于此,一旦设了立案庭,这样的机构很容易成为法院枉法的便利工具。在现实生活中,大量本来完全符合法律规定的诉讼因为涉及“敏感”问题等原因,都在立案阶段就被擅自排除在法院大门之外,严重削弱了人民的合法权利和法院消解社会冲突的功能,直接导致“上访”现象愈演愈烈。更有甚者,法院作为既得利益的一部分,和地方政府部门沆瀣一气,通过不予立案剥夺人民的诉权,纵容公权的滥用和贪腐。例如最高法院多年前即指示各级法院受理征地拆迁诉讼,但是众多地方法院出于显然的原因,就是不予立案。和驳回诉讼请求不同的是,不立案往往连个裁决文书也没有,索性来个“死无对证”,以免当事人再拿着裁定书“讨说法”、惹麻烦。

    当然,中国立案过程并非没有任何司法规范。1997年,最高法院曾颁布《关于人民法院立案工作的暂行规定》,其中第八条要求法院审查诉讼是否具备原告主体资格、明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于法院受案范围和受诉法院管辖等事项。我们看到,这些要求当中有些合理,譬如是否有明确的被告和诉讼请求,但是有些显然不合适,譬如原告资格、事实根据、受案范围等,因为这些可以是相当复杂的程序法问题,完全不属于立案阶段的考虑范围。第九条还规定:“人民法院审查立案中,发现原告或者自诉人证明其诉讼请求的主要证据不具备的,应当及时通知其补充证据。”立案过程并非实体审查,如何判定是否具备“主要证据”?

    即便立案审查合格,第十三条还规定“根据案件的不同情况,由负责审查起诉的审判人员决定立案或者报庭长审批。重大疑难案件报院长审批或者经审判委员会讨论决定。”诸如此类的规定只能让原本极其简单的立案过程人为复杂化,进而使立案变成极易受到政治化、任意滥用和滋生腐败的权力,彻底背离立案的正当功能。

    立案本来只是一个程序,而非任何意义的权力。要使立案回归其本来目的,司法改革必须从根本上改革立案制度。只要起诉具备原告、被告、诉由和可能合适的管辖,即应被视为通过立案。剩下的问题等诉讼开始后,由庭审法官决定。如果还是像现在这样,在立案阶段就夹带各种程序和实体问题,当事人没机会开口就被扔出法院,法院还没开始庭审就已涉嫌违法审判,如何实现司法改革所要追求的法治理想?


本文来自法律读品 作者:张千帆

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